Les pays, une longue marche vers une évidence

Auteur : Ronan Le Délézir / janvier 2018
La notion de pays a connu à la fin du siècle dernier un réinvestissement intellectuel et législatif intense, qui a réactivé un vieux concept de la géographie. La brève définition fournie par le législateur venait en réalité s’ajouter au grand nombre d’acceptions que le terme a reçues au fil du temps.

Création des pays

Provenant de la notion ancienne de « pays » géographiques (appartenance sociale à un lieu, une vallée, une culture), ces unités territoriales sont officialisées en 1995 grâce à la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT) ou loi « Pasqua-Hoeffel », afin de créer et promouvoir un développement global et durable du territoire concerné et de favoriser les relations entre pôles urbains et arrière-pays rural. L’article 22 de ladite loi le définit : « Lorsqu’un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, la commission départementale de la coopération intercommunale concernée constate qu’il peut former un pays. » Celui-ci, en application de l’article 23, exprime « la communauté d’intérêts économiques et sociaux ainsi que, le cas échéant, les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural » et appelle la définition d’un projet commun de développement. Les pays ont ainsi vocation à devenir une référence de cohérence géographique pour la mise en œuvre des politiques publiques.

Logo de Pays de Morlaix

La loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT), dite loi Voynet, la renforcera en donnant aux pays un socle législatif plus important.
Elle renforce leur définition et leur vocation et définit leur structure et leur rôle actuel.
La LOADDT correspond à la première apparition du développement durable dans le contexte juridique français. Le concept de « pays » en est donc largement imprégné : démarche globale, transversale, essayant de concilier un développement économique, social et environnemental. La participation des acteurs locaux et l’évaluation des actions sont également des principes.
La loi Voynet engage également le processus de contractualisation avec l’échelon pays.
Les entités constituant le pays doivent élaborer, en association avec le ou les départements et la ou les régions concernés, « une charte de pays en prenant en compte les dynamiques locales déjà organisées et porteuses de projets de développement, notamment en matière touristique ». Cette charte est adoptée par les communes ou leurs groupements. Dans chaque pays, un organe est créé, le conseil de développement, composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs. Une fois la charte adoptée, le ou les préfets de région arrêtent définitivement le périmètre du pays.

Les pays reconnus en 2005 (Pasqua + Voynet) - Source : Entreprises territoires développement (ETD)

Les évolutions législatives des pays dans les années 2000

La loi urbanisme et habitat (loi UH) en 2003 a renforcé la dimension contractuelle en généralisant les démarches de projets comme celles des pays.
Néanmoins, la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010 a eu pour effet d’abroger le support législatif des pays. En effet, l’article 51 de la loi RCT abroge l’article 22 de la LOADT de 1995 et dispose que « les contrats conclus par les pays antérieurement à cette abrogation sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance ». Cette législation avait ainsi rendue impossible toute nouvelle création de pays. Les pays, tout en continuant d’exister, n’étaient plus reconnus par la loi comme tels, mais par la forme juridique porteuse de la démarche. Il faudra attendre la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 pour corriger l’absence d’assise juridique des pays et leur donner une nouvelle dynamique.
L’article 79 donne aux pays la possibilité de se transformer en pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR), ce qui leur donne un statut juridique renforcé. Cette loi redonne également une assise juridique au conseil de développement, organe composé des acteurs socioéconomiques du territoire. Il est consulté entre autres sur les principales orientations du PETR et sur le projet de territoire.
Cette nouvelle législation permet donc aux pays et aux pôles territoriaux en devenir de continuer de porter leurs actions et d’œuvrer pour la dynamisation de leurs territoires, au service des EPCI qui le composent. Ils peuvent constituer le cadre de contractualisation infrarégionale et infradépartementale des politiques de développement, d’aménagement et de solidarité entre les territoires.

Les pôles territoriaux en métropoles en 2018 - Agence nationale des pôles territoriaux et des Pays (ANPP)

Les pays sont des territoires qui ne sont ni des collectivités territoriales ni des cantons, ni des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
Produits d’une démarche volontaire et contractuelle des communes, les pays couvrent une grande partie du territoire français.

La Bretagne, terre de pays

L’enracinement de la population bretonne couplé au désir de développement a fait de la Bretagne, bien avant ces multiples lois, une terre de modernité ouverte sur l’idée de pays et par voie de conséquence une aire d’expérimentation précoce de ce territoire de projet.

Au 1er janvier 2016, 365 territoires de projets (pays, pôles d’équilibre territoriaux et ruraux) structurent le territoire national. Ils couvrent 80 % du territoire métropolitain et concernent environ 50 % de la population française.
La Région Bretagne avait très vite retenu le pays comme l’échelon adéquat. Depuis plus de 10 ans, les 21 pays bretons sont devenus l’échelon de mise en œuvre de la politique territoriale de la Région, dans le cadre de contrats. Ils touchent à tous les domaines : projets de développement, structures d’accueil et de service, réhabilitation des bâtiments, infrastructures touristiques, ou encore équipements sportifs et culturels.

Bibliographie

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